园地林地草地定级与基准地价制定工作思路研究

一、工作背景

园地林地草地定级及基准地价制定是自然资源资产管理的基础性、保障性工作，是自然资源部门履行“两统一”职责的内在要求。开展园、林、草地分等定级工作是深入贯彻落实党中央、国务院关于加强自然资源资产管理的重要手段，是完善自然资源资产分等定级价格评估制度的关键环节，是自然资源管理部门的职责所在。

2023年3月6日，自然资源部办公厅下发《关于做好园地林地草地定级和基准地价制定有关工作的通知》（自然资办函〔2023〕399号），提出了制定园地林地草地定级和基准地价的重要意义，并明确了该项工作的主要任务等内容，指导各省开展园地林地草地定级和基准地价工作。

2023年3月29日，河北省自然资源厅办公室下发《关于做好园地林地草地定级和基准地价制定有关工作的通知》（冀自然资办发〔2023〕17号），明确了该项工作的目标任务、责任分工等内容，为各市县开展园地林地草地定级和基准地价制定工作提供了明确的方向。

二、目的意义

自然资源定级和价格评估是自然资源资产管理的重要基础，是深化自然资源市场化配置和自然资源资产产权制度改革的迫切要求。通过园地林地草地定级价格评估，综合评价区域内园地林地草地质量分布状况，显化园地林地草地资源资产质量和价值，直接服务于自然资源有偿使用、资产清查核算、税费管理等工作，有助于加强自然资源保护与合理开发利用，促进生态产品价值实现，推进自然资源管理向数量、质量与生态管护并重转变。

三、主要任务

以最新国土变更调查数据为底图，按照园地林地草地定级和估价技术规程与标准，开展园地林地草地定级和基准地价制定工作。具体包括以下三项任务：（1）园地林地草地定级。根据园地林地草地相关定级规程的要求，通过对区域内园地林地草地的自然属性、社会经济状况和区位条件等定级影响因素全面调查，结合地方土地管理和实际情况需要，按照适当的方法与程序分别对园地林地草地进行质量综合分析、定量评定，划分级别。（2）园地林地草地基准地价评估。依据园地林地草地相关估价规程的要求，在定级的基础上，根据收集的市场调查资料以及收集的其他地价相关资料，结合各市县（区）实际，有理、有据、科学、合理地对园地林地草地进行基准地价评估。（3）编制基准地价修正体系。建立园地林地草地地价修正体系，包括影响因素及其权重、宗地地价影响因素说明和对应的基准地价修正系数。

四、工作范围及对象

工作范围和对象为估价期日的各县市（区）全域范围内最新国土变更调查的现状园地、林地、草地。

五、主要参数

（一）工作底图

2022年部署的定级和基准地价制定工作以最新国土变更调查成果图为底图，即2021或2022年变更调查底图。若定级采用因素法，直接使用最新国土变更调查底图；若定级采用修正法，需要将分等工作结果衔接到最新的国土变更调查成果图上。

（二）估价基准日

园地林地草地基准地价的估价基准日（估价期日）为2023年1月1日。

（三）基准地价内涵界定

基准地价内涵包括土地权利、权利年期、利用类型、基础设施条件、估价期日、是否包含地上附着物价值等。

土地权利：包括承包经营权基准地价和经营权基准地价。有需要的情况下，可分别评估国有、集体园地林地草地基准地价。

权利年期：园地和草地承包经营权年期设定为30年，林地承包经营权法定年期为30年-70年，经营权年期不得超过法定最高年期或承包合同约定的剩余期限。

利用类型：园地按果园、茶园和其他园地分别评估基准地价；林地分公益林和商品林，各自按乔木林地、竹林地、灌木林地、其他林地和橡胶园分别评估基准地价；草地按天然牧草地、人工牧草地、其他草地等分别评估基准地价。根据《全国园林草地分等定级技术问答（第五期）》：对于基准地价制定，园地数量较少的二级地类是否能参照占比较大的二级地类，需要具体情况具体分析；林地草地根据类型情况可以不区分二级地类。

估价期日：2023年1月1日

基础设施条件：按照各级别或均质区基础设施的平均状况确定，包括道路、灌排设施等。

地上附着物价值：园地基准地价制定仅考虑土地的生产利用价值，暂不考虑地上作物的价值。基准地价测算时要剥离地上附着物的价值，因此，在测算样点地价的时候要将不同类型作物的树体价值扣除，测算土地的价值。基准地价修正到宗地地价时，再根据宗地种植的作物类型进行修正。林地基准地价制定应包含地上物和定着物价值。根据当地实际情况和管理应用特殊需要，基准地价内涵也可以设定为不含地上附着物和定着物价值。草地基准地价制定不包含地上物，仅考虑土地的生产利用价值。

六、技术要点

（一）园地林地草地定级

1.定级主要内容

调查收集园地林地草地定级所需资料，对资料进行分析处理；确定因素指标体系；确定各因素因子的权重值；划分定级单元；计算各定级单元分值；初步划分级别；级别验证、调整与确定。

2.定级原则

分类分区原则：园地林地草地定级按分区开展。全国园地林地草地分等定级分区依据TD/T 1060中表A.1，查表确定园地林地草地所在自然资源分等定级分区。可在一级区的基础上，进一步根据气候、地形、地貌、土壤、生态条件、经营管理情况等因素的差异性，划分二级区。二级区划分不宜过细、不破行政边界。园地定级按照园地二级地类开展，园地二级地类为果园、茶园和其他园地；林地区分公益林和商品林开展定级；草地定级按照草地二级地类开展，草地二级地类为天然牧草地、人工牧草地和其他草地。

综合分析原则：园地林地草地定级是对影响园地质量的各种因素进行综合分析，建立指标体系时应充分反映园地林地草地的自然、社会经济、区位等综合属性。园地林地草地定级侧重综合质量主导因素原则。

主导因素原则：园地林地草地定级重点分析对园地林地草地质量起重要作用的因素，突出主导因素的影响。

定量定性相结合原则：园地林地草地定级以定量评价为主，对现阶段难以量化的因素进行必要的定性分析，将定性分析的结果进行量化，提高工作精度。

可行性原则：园地林地草地定级需要考虑指标获取的可行性，优先利用已有的调查成果和监测数据，采用现有成果中的指标或经过简单处理可获取的指标构建园地林地草地质量评价体系。

3.定级技术方法

根据现行的《园地分等定级规程》、《林地分等定级规程》、《草地分等定级规程》要求：园地定级采用因素法或修正法，根据园地分等工作进展，有园地分等成果的地区可采用因素法或修正法，没有园地分等成果的地区应采用因素法。草地定级采用因素法或修正法，根据草地分等工作进展，有草地分等成果的地区可采用因素法或修正法，没有草地分等成果的地区应采用因素法。林地定级中公益林（地）定级采用修正法，商品林（地）定级采用多因素综合评价法。

（二）园地林地草地基准地价评估

1.基准地价评估主要内容

以园地林地草地定级成果为基础，明确园地林地草地基准地价内涵，测算样点地价后，选择合适的评估方法综合确定基准地价，并建立基准地价修正体系，编制修正系数表。

2.基准地价评估原则

替代原则：园地林地草地价格评估应以相邻或类似区域内的功能相同或相近、条件和内涵相似的园地林地草地价格为依据，估价结果不得明显偏离具有替代性质的园地林地草地客观价格。

合理有效原则：园地林地草地估价应以待估园地林地草地最为合理有效的利用方式为前提，判断园地林地草地最为合理有效的利用方式通常以是否符合其自身利用条件、法律法规政策规定、规划限制及生态保护要求、相关规划、市场需求等为依据。

预期收益原则：园地林地草地估价应以待估园地林地草地在正常利用条件下的未来客观有效的预期收益为依据。

供需原则：在具备市场环境的情况下，园地林地草地估价应以市场供需决定价格为依据，并充分考虑供需的特殊性和市场的地域性。

贡献原则：园地林地草地的总收益是由园地林地草地及其他投入要素共同作用的结果，价格应依据各要素对总收益的实际贡献水平确定。

变动原则：园地林地草地价格是由各种价格影响因素相互作用形成的，随着价格影响因素的变化，园地林地草地价格也在不断变化，评估中应把握价格影响因素及价格变动规律。

3.基准地价评估技术方法

根据现行的《园地估价规程》、《林地估价规程》、《草地估价规程》：园地林地草地基准地价评估的技术方法，可根据项目区市场状况、基础资料和技术条件，按照GB/T 28406-2012、TD/T 1061的有关要求，选择样点地价平均法、定级指数模型法、基准地块评估法中的一种方法进行基准地价评估。样点地价平均法，是在定级基础上，用市场交易样点资料和投入产出样点资料评估并确定基准地价；定级指数模型法，是在定级基础上，根据定级指数、市场交易资料和投入产出收益资料，建立地价测算模型，评估并确定基准地价；基准地块评估法，通过设置基准地块，并评估基准地块价格，根据基准地块价格评估并确定基准地价。市场发达、交易样点多的优先选择样点地价平均法；交易样点少、分布不均，定级成果完备的可选择定级指数模型法；交易样点少、没有定级成果的可选择基准地块评估法。