政策解析｜设施农用地能否占用耕地和永久基本农田？

《自然资源部、农业农村部关于设施农业用地管理有关问题的通知》（自然资规〔2019〕4号）文件规定：设施农业用地包括农业生产中直接用于作物种植和畜禽水产养殖的设施用地。其中，作物种植设施用地包括作物生产和为生产服务的看护房、农资农机具存放场所等，以及与生产直接关联的烘干晾晒、分拣包装、保鲜存储等设施用地；畜禽水产养殖设施用地包括养殖生产及直接关联的粪污处置、检验检疫等设施用地，不包括屠宰和肉类加工场所用地等。

《自然资源部关于印发<国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南>的通知》（自然资发〔2023〕234号）文件：设施农用地含义为指直接用于经营性畜禽养殖生产设施及附属设施用地；直接用于作物栽培或水产养殖等农产品生产的设施及附属设施用地；直接用于设施农业项目辅助生产的设施用地；晾晒场、粮食果品烘干设施、粮食和农资临时存放场所、大型农机具临时存放场所等规模化粮食生产所必需的配套设施用地。

2019年4号文对设施农用地的定义以“作物种植”和“畜禽水产养殖”为两大主线，侧重生产及直接关联设施，分类简洁笼统；2023年234号文则按“生产类型+功能属性”细化为四类场景，拆分畜禽与水产养殖，新增辅助生产设施，突出规模化粮食生产配套，表述更精准，覆盖更全面，是对前者的细化升级。

设施农用地可以占用耕地，但需遵循严格的条件和管理要求。结合国家及河北省相关政策，具体规定如下：

（一）国家政策框架

根据《自然资源部、农业农村部关于设施农业用地管理有关问题的通知》（自然资规〔2019〕4号），设施农业属于农业内部结构调整，可以使用一般耕地，不需落实占补平衡。

《自然资源部 农业农村部 国家林业和草原局关于严格耕地用途管制有关问题的通知》（自然资发〔2021〕166号）进一步收紧管控，明确要求严格控制新增农村道路、畜禽养殖设施、水产养殖设施和破坏耕作层的种植业设施等农业设施建设用地使用一般耕地，确需使用的，应经批准并符合相关标准。

（二）河北省细化规定

河北省在国家政策基础上，结合实际作出更具体的安排：

依据《河北省自然资源厅 河北省农业农村厅关于进一步改进和完善设施农业用地管理的实施意见》（冀自然资规〔2020〕3号），设施农业可以使用一般耕地，不需要落实耕地占补平衡。

《河北省自然资源厅河北省农业农村厅关于进一步规范蔬菜种植设施农业用地的通知》（〔2023〕65号）则区分不同情形细化管理：

建设直接利用耕地地表种植蔬菜、不改变耕地地类的棚室，可占用一般耕地和现状种植露地蔬菜的永久基本农田，不需落实耕地进出平衡，也不需进行设施农用地备案。

涉及占用永久基本农田以外一般耕地的，应按照“以进定出、先进后出”原则，落实耕地进出平衡。

结语：设施农业允许占用一般耕地，但政策呈现逐步收紧趋势，2021年后新增项目需履行更严格的审批程序。河北省政策体现“分类管控、有收有放”特点：对不改变耕地地类的蔬菜种植棚室给予免备案等宽松支持；对养殖、加工等可能改变耕地性质的设施严格管控，需要严格审批及备案。同时，严禁以设施农业名义变相进行非农建设（如休闲农庄、农产品加工厂等），此类用地必须依法按建设用地管理。具体如下：

设施农用地占用耕地情形

设施农用地对永久基本农田的占用管理更为严格，国家及河北省政策均根据设施类型、耕作层影响等因素作出明确限制与例外规定，具体如下：

《自然资源部、农业农村部关于设施农业用地管理有关问题的通知》（自然资规〔2019〕4号）对永久基本农田的使用区分种植设施与养殖设施：

种植设施：不破坏耕地耕作层的，可以使用永久基本农田，不需补划；破坏耕地耕作层，但由于位置关系难以避让永久基本农田的，允许使用永久基本农田但必须补划。

养殖设施：原则上不得使用永久基本农田，涉及少量永久基本农田确实难以避让的，允许使用但必须补划。

《自然资源部 农业农村部 国家林业和草原局关于严格耕地用途管制有关问题的通知》（自然资发〔2021〕166号）进一步收紧管控，明确永久基本农田不得转为林地、草地、园地等其他农用地及农业设施建设用地。严禁新增占用永久基本农田建设畜禽养殖设施、水产养殖设施和破坏耕作层的种植业设施。

《河北省自然资源厅河北省农业农村厅关于进一步规范蔬菜种植设施农业用地的通知》（〔2023〕65号）针对蔬菜种植设施作出专项规定：

建设直接利用耕地地表种植蔬菜、不改变耕地地类的棚室，不区分材质，可以占用一般耕地和现状种植露地蔬菜的永久基本农田，不需进行设施农用地备案；

改变耕地地类的生产设施、辅助设施严禁占用永久基本农田。    

设施农用地占用永久基本农田管控严格，国 2021年后严禁新增破坏耕作层的种植设施及养殖设施占用，仅不破坏耕作层且不改变地类的种植设施可有限使用。河北省进一步明确，不改变地类的蔬菜种植棚室可占用现状露地蔬菜永久基本农田且免备案，改变地类的设施则严禁占用。具体如下：

设施农用地占用永久基本农田情形

在耕地保护“大占补”政策框架下，设施农用地是否需要落实占补平衡，需结合耕地实际利用状况及政策要求综合判断。核心标准在于是否因占用行为导致耕地数量减少。

《河北省自然资源厅 河北省农业农村厅关于印发<河北省耕地占补平衡管理办法>的通知》（冀自然资规〔2025〕2号）明确规定：非农建设、造林种树、种果种茶等各类占用耕地行为导致耕地减少的，应当补充与所占用耕地数量和质量相当的耕地，即需落实占补平衡。同时，强化耕地总量管控，以年度国土变更调查、补充耕地质量鉴定等成果为基础，对各地各类占用耕地和补充耕地实行年度“算大账”，对耕地总量、质量、水田规模实施监督管理。

结合以上文件以及设施农用地的实际利用特点，是否落实占补平衡可分为以下情形：

不破坏耕作层且不改变耕地地类（如简易蔬菜种植棚室）：此类占用未导致耕地数量减少或质量下降，无需落实占补平衡；

破坏耕作层或改变耕地地类（如规模化养殖场、硬化晾晒场）：此类占用直接造成耕地功能丧失，需依法落实占补平衡；

以设施农业名义变相开展经营性加工、仓储等非农建设：此类行为不属于设施农用地范畴，需按建设用地管理，必须严格落实占补平衡。

设施农用地落实占补平衡情形