低效用地再开发试点工作探索
党的二十大报告提出，高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务；推动经济社会发展绿色化、低碳化是实现高质量发展的关键环节；要实施全面节约战略，推进各类资源节约集约利用。低效用地再开发作为国家推动土地节约集约的核心抓手，可聚焦盘活利用存量土地，提高土地利用效率，促进城乡高质量发展，为城市发展释放更多的活力。低效用地再开发工作由广东省于2009年率先探索，提出了“三旧”概念。后原国土资源部对广东的“三旧”经验改造进行了总结，陆续在上海、江苏、浙江等十省（区、市）推广，开展城镇低效用地再开发试点工作，进入试点探索阶段。2016年，原国土资源部将广东等地的经验提炼升华为国家政策，在全国予以复制推广，低效用地再开发工作进入全国推进阶段。为贯彻落实党中央、国务院关于实施全面节约战略等决策部署，自然资源部于2023年、2025年先后确定两批试点城市，低效用地再开发工作进入试点深化阶段。
较2016年全国范围开展的城镇低效用地再开发工作范围，本次试点深化低效用地范围扩大为镇村存量建设用地。低效用地范围的扩大将进一步推动城乡发展从增量依赖向存量挖潜转变。
根据《自然资源部关于开展低效用地再开发试点工作的通知》（自然资发〔2023〕171号）（以下简称171号文）、《自然资源部关于扩大深化低效用地再开发试点工作的通知》（自然资发〔2025〕83号）（以下简称83号文）文件精神，本次低效用地试点工作重点探索创新政策举措，完善激励约束机制。171号文中提出支持试点城市重点从规划统筹、收储支撑、政策激励、基础保障4个方面探索创新政策举措，83号文进一步提出优化存量工商业土地利用，推动土地混合开发利用和用途合理转换等探索创新的方向。本文将从主要工作内容、政策探索两方面进行试点工作的探索分析。
一、主要工作内容
（一）因地制宜确定低效用地摸排对象
结合试点城市经济发展状况、用地需求、现状建设用地类型等实际情况，研究制定科学合理、可操作性强的低效用地摸底调查标准。摸排对象包含但不限于低效工业（物流仓储）用地、低效居住用地、低效商服用地、其他低效用地。
（二）全面摸清低效用地及历史遗留用地底数
以第三次全国国土调查及2023年度国土变更调查成果为基础，以行政村为单位，对试点城市展开低效用地摸底工作，可采用部门座谈会、实地勘察、数据审查等调查方式，全面摸清低效用地及历史遗留用地底数。
1.低效用地底数
对低效用地摸排对象有序摸底，摸清低效用地各项属性信息，包括利用现状，土地权属关系，土地权利人意愿等。
2.历史遗留用地底数
经第二次全国国土调查和第三次全国国土调查均认定为建设用地但没有合法用地手续的用地。
（三）协助制定低效用地认定标准
结合低效用地摸底情况，协助试点城市人民政府指点低效用地认定标准，建立科学化、规范化认定流程。联动各相关部门，组织意见征询，确定最终认定的低效用地及历史遗留用地，形成《低效用地再开发清单》。
（四）建立低效用地数据库
以摸底数据为基础，建立用地性质、规划用途、不动产权登记、用地审批等各项信息的联动汇总，梳理各宗摸底用地的详细属性；依据国土空间总体规划，明确各宗摸底用地功能定位。根据自然资源开发利用司（自然资利用函〔2023〕197号）文件要求，对低效用地再开发试点工作所涉地块实现标图建库。
（五）明确低效用地及历史遗留用地处置措施
以《低效用地再开发清单》为工作范围，进一步与各相关部门沟通协调，明确低效用地处置建议、再开发方式，明确实施任务分工。对于历史形成的没有合法用地手续的建设用地，依法依规分类明确认定标准和处置政策，予以妥善处理，落实责任单位，提出分类型、分步骤依法收回的具体措施。
（六）实施方案编制
结合试点城市实际发展需求，根据部有关要求，第二批试点城市需在2025年9月30日之前编制完成实施方案，明确试点工作的范围重点、目标任务、实施步骤、责任分工和保障措施，制定资金筹措与实施计划，提出试点政策机制的创新思路与实现路径。
（七）创新政策研究
分析评价低效用地的规模、结构、分布和潜力；针对存在问题和盘活诉求，系统梳理影响低效用地再开发的难点堵点，形成问题清单，深入剖析低效用地再开发过程中的政策障碍和存在问题。梳理全国低效用地再开发试点城市各项制度政策，协助探索建立不同产业类型和再利用路径的政策体系，包括收储机制、土地供应方式、城中村改造、历史遗留用地处置、土地混合开发、地价政策工具的使用等内容，为试点工作提供强有力政策保障。
二、政策探索研究
试点工作截止至2027年9月，试点期间，试点城市应坚持以人为本，强化项目信息公开，依法依规履行征求权利人意见、社会公示、集体决策等程序，畅通沟通渠道，接受社会监督，保障人民群众合法权益，及时开展阶段性总结评估，提炼可复制推广的制度、政策、机制性成果，促进城乡内涵式、集约型、绿色化高质量发展。
